Metodologias de avaliação de intervenção nas zonas costeiras baseadas em análise de custo‑benefício

As zonas costeiras apresentam uma variabilidade natural que inclui uma dinâmica imposta pela ação do mar sobre praias e costas rochosas. A evolução da linha de costa reflete essa dinâmica que é particularmente intensa em ambientes costeiros em que a agitação marinha é especialmente energética. A mudança climática e a consequente subida do nível médio do mar vêm impor uma dinâmica essencialmente regressiva que exige um esforço de adaptação adequado.

Face às previsões de variação da linha de costa e face à importância social, económica e patrimonial das zonas costeiras, prevê-se a crescente necessidade de intervir na orla costeira portuguesa, devendo adotar-se soluções desejavelmente inovadoras mais eficazes para minimizar os problemas de erosão e galgamento que serão certamente agravados pelos efeitos das alterações climáticas. Os custos de construção e manutenção associados às intervenções de defesa costeira são extremamente elevados, tornando-se por isso fundamental, em primeiro lugar, realizar uma análise dos locais com maior perigosidade, exposição e vulnerabilidade, logo com maiores riscos associados à erosão e galgamento costeiros, seguida da avaliação de diferentes soluções de defesa alternativas. Para fazer face aos problemas de erosão e galgamento costeiros é essencial, em primeiro lugar, adequar os instrumentos de planeamento, dotando-os de medidas proativas em detrimento de políticas reativas. As políticas de planeamento podem basear-se na prevenção, na proteção, na relocalização (ou recuo) ou na acomodação. Todas estas estratégias devem ser ponderadas e analisadas e, sempre que possível, comparadas com o cenário de não intervenção ou com o cenário de continuidade das estratégias/políticas em vigor. A comparação destes cenários pode ser conseguida de forma eficiente através da realização de análises de custo-benefício (ACB), desejáveis para a avaliação de possíveis estratégias de defesa costeira.

O desenvolvimento de metodologias que contemplem, simultaneamente, a identificação das zonas de risco mais elevado, a avaliação da dinâmica costeira prevalente, a proposta de soluções de intervenção de defesa costeira adequadas e previsão da evolução da linha de costa e respetivos custos e benefícios, constitui uma ferramenta essencial para suporte à tomada de decisão na gestão das zonas costeiras. Numa metodologia de análise custo-benefício, a avaliação de benefícios e custos é realizada numa unidade monetária, sendo importante referir que para horizontes de projeto distintos é necessário atualizar os valores para um mesmo referencial temporal. Assim, todos os custos devem ser atualizados aplicando uma taxa média estimada. A definição do horizonte temporal em ACB de estudos de proteção costeira é um fator determinante para os resultados obtidos, determinando as eventuais tomadas de decisão sobre as intervenções a efetuar. Deve ambicionar-se a seleção de soluções sustentáveis a longo prazo, desejavelmente de décadas, considerando-se o efeito de alterações climáticas nas zonas de intervenção. O horizonte temporal deverá, também, ser suficientemente longo para permitir a inclusão de todos os custos e benefícios associados à opção que está a ser avaliada.

A viabilidade económica de cada cenário analisado num determinado período é avaliada a partir do valor atual líquido (diferença entre o valor de benefícios e de custos) e do rácio benefício-custo (quociente entre benefícios e custos). Os custos associados a uma intervenção de defesa costeira englobam os custos de construção, custos de manutenção e os custos inerentes a eventuais impactos económicos, sociais, culturais e ambientais. Tanto os custos iniciais de intervenção como os custos de manutenção dependem da solução a implementar (ex., esporão, quebra-mares, estrutura aderente, alimentação artificial, recuperação dunar, recuperação de sapais, soluções mistas) e variam com diversos fatores (ex., materiais, secção transversal, volume, localização, área de intervenção), sendo essencial a recolha de dados de intervenções semelhantes para fundamentar a estimativa do custo correspondente. A quantificação dos benefícios pode cingir-se a um balanço de áreas, que pode ser obtido com recurso a modelos de evolução da linha de costa, através da quantificação das áreas de território ganhas (aumento de largura de praia) e/ou não perdidas (interrupção do processo erosivo, ou seja, manutenção da posição da linha de costa), e o valor atribuído ao território, que deve ser quantificado. Contudo, é desejável que se quantifiquem outros aspetos como os impactos socioeconómicos associados às intervenções e a consequente manutenção/aumento/diminuição de serviços ecossistémicos.

As intervenções costeiras apresentam ainda benefícios ou custos não tangíveis (ex. aumento/degradação da qualidade de vida) que deverão ser ponderados nas análises realizadas e deverão complementar e informar os resultados obtidos.

A atribuição de um valor monetário ao território é uma tarefa complexa, ambígua, controversa e que depende de inúmeras variáveis e pontos de vista, o que reforça a importância de envolver os diferentes intervenientes com responsabilidade na gestão do litoral, investigadores, autarcas, comunidades piscatórias, praticantes de práticas desportivas ligadas ao mar, entidades responsáveis pelo alojamento, restauração, turismo, outros serviços de promoção da economia local e os cidadãos em geral. Além da importância da opinião dos diferentes intervenientes, é necessária a avaliação de todos os impactos positivos e negativos associados a diferentes estratégias/medidas de intervenção costeira, nomeadamente, impactos ambientais, económicos, culturais e sociais, que devem ser, sempre que possível, traduzidos por métricas, que possam ser quantificadas num valor monetário, como referido anteriormente. O valor atribuído ao território em análise deve, tanto quanto possível, ter em conta todos estes fatores e impactos, quer aqueles que são diretamente associados à implementação das intervenções, quer os que advêm de forma indireta. Face à incerteza associada à quantificação de custos (implementação, manutenção e operação) e benefícios é crucial a realização de testes e análises de sensibilidade às variáveis envolvidas (ex., custos, benefícios, taxa de atualização) e ter em conta que, além de dependerem de inúmeros fatores, variam ao longo do tempo e de local para local.

Apesar de todas as incertezas e custos inerentes a todo o processo de análise (as ACB são muitas vezes trabalhosas e morosas, dependendo, naturalmente, do nível de detalhe, natureza e escala da medida de mitigação), a ACB apresenta-se como uma mais-valia importante no auxílio à gestão costeira, fornecendo informação relevante para auxiliar as entidades responsáveis nas opções estratégicas adotadas para a gestão eficaz e sustentável do litoral. Dada a escassez de recursos públicos, a gestão dos mesmos deve ser extremamente rigorosa, independente e visar soluções sustentáveis de proteção costeira. Desta forma, as entidades responsáveis pela implementação das políticas de gestão costeira deverão considerar, desejavelmente, os resultados de análises custo-benefício que suportem as suas tomadas de decisão.

Março 2022

[i] Texto produzido pela CEZCM – 10/03/2022 – relatores: Filipa Oliveira, Márcia Lima, Paulo Rosa-Santos